Σ. Χριστοφορίδης, Η ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΚΟΥ ΑΘΛΗΤΙΣΜΟΥ – Νομικά Ζητούμενα

 

Η σύσταση Ανεξάρτητων Αρχών [εφεξής Α.Α.] είναι ένα σχετικά σύγχρονο φαινόμενο που ξεκίνησε από τις Η.Π.Α. και εδραιώθηκε αργότερα στον ευρωπαϊκό χώρο. Η θέσπιση των Ανεξάρτητων Αρχών εξυπηρετούσε τρεις βασικούς στόχους. Πρώτον, την επαύξηση των θεσμικών εγγυήσεων προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων. Δεύτερον, την αντιμετώπιση της αδυναμίας της κυβερνητικής εξουσίας να διαχειριστεί αποτελεσματικά ουσιώδεις τομείς της κοινωνικής και οικονομικής ζωής, όπως η λειτουργία των μέσω μαζικής επικοινωνίας, μαζί με την εκπλήρωση της απαίτησης για ουδετεροποίηση βασικών πεδίων πολιτικής.[1] Συνέπεια αυτού ήταν και η μετατόπιση της ευθύνης για τις βασικές αυτές λειτουργίες από την πολιτική εξουσία και τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, στους «ειδικούς» των Α.Α. Και τρίτον, την ικανοποίηση του αιτήματος για περισσότερες εγγυήσεις διαφάνειας, μέσω της προηγούμενης ακρόασης των ενδιαφερομένων ενώπιον των αρχών και της πληρέστερης αιτιολογίας των επίμαχων διοικητικών πράξεων.

Η μεγάλη ποικιλία των υπαρχουσών Α.Α. οδηγεί αναγκαία στην κατάστρωση μιας τυπολογίας για την αποσαφήνιση τους και για την κατ’ επέκταση ορθή συνταγματική και θεσμική τους μεταχείρισή .

Μια μεγάλη κατηγορία Α.Α. αφορά στην προστασία ατομικών συνταγματικών δικαιωμάτων λειτουργώντας εγγυητικά. Χαρακτηριστική περίπτωση τέτοιου είδους Α.Α. αποτελεί αδιαμφισβήτητα η «Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα» ή η «Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών», καθώς η μεν πρώτη είναι επιφορτισμένη με το έργο της θωράκισης του συνταγματικού δικαιώματος που κατοχυρώνει το νέο άρθρο 9^Α Σ (προστασία των προσωπικών δεδομένων) και η δε δεύτερη με το αντίστοιχο έργο επί του δικαιώματος που θεμελιώνεται στο άρθρο 19 Σ (το απόρρητο των επικοινωνιών). Μια δεύτερη κατηγορία Α.Α. σχετίζεται με ανεξάρτητα συλλογικά ή μονοπρόσωπα όργανα όπως είναι αντίστοιχα το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού ή ο Συνήγορος του Πολίτη, τα οποία εποπτεύουν την ορθή και αποτελεσματική άσκηση ορισμένων συνταγματικών δικαιωμάτων. Τελικώς, υπάρχουν Α.Α. ή «Επιτροπές» (όπως τις κατονομάζει ο νόμος) που ασκούν αρμοδιότητες στο τομέα της ελεύθερης αγοράς ή σε ειδικούς τομείς αυτής, όπως είναι η Επιτροπή Ανταγωνισμού, η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας κ.τ.λ., και σχετίζονται με την εμπλοκή και την συμμετοχή του κράτους στον κλάδο της οικονομίας, διασφαλίζοντας την διαφάνεια των διαδικασιών με οικονομικό αντίκρισμα και τον ελεύθερο και υγιή ανταγωνισμό.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον, ωστόσο, παρουσιάζει μία τέταρτη κατηγορία Α.Α., αυτών που χαρακτηρίζονται ως μεικτές, υπό την έννοια ότι δεν μπορούν να υπαχθούν πλήρως στο στενό εννοιολογικό περιεχόμενο των ανωτέρω τριών κατηγοριών, αλλά παρουσιάζουν χαρακτηριστικά που απαντώνται σε διαφορετικά είδη Α.Α. . Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα μεικτής Α.Α. καθότι 1. Λειτουργεί ως θεσμική εγγύηση προστασίας του συνταγματικού δικαιώματος στην πληροφόρηση (άρθρο 5^Α και 14 Σ), 2. Ασκεί εποπτικές αρμοδιότητες μέσω διαδικασιών αδειοδοτήσεων, επιβολής προστίμων κ.τ.λ. και 3. Ρυθμίζει την λειτουργία των ραδιοτηλεοπτικών μέσων.

Η ταξινόμηση των Α.Α. σε κατηγορίες και είδη δεν είναι άνευ σημασίας, καθώς όπως εξαρχής αναφέρθηκε, συσχετίζεται αυτή η διάκριση με την θεσμική και συνταγματική τους μεταχείριση. Για παράδειγμα, οι Α.Α. που λειτουργούν ως θεσμικές εγγυήσεις ατομικών συνταγματικών δικαιωμάτων είναι αναγκαίο, για την αποτελεσματική προστασία των τελευταίων, να τυγχάνουν συνταγματικής πρόβλεψης και θεμελίωσης.

Στην σύγχρονη κοινωνία, η ασύστολη ίδρυση και λειτουργία Α.Α., αν και μπορεί να είναι αποτέλεσμα συμμόρφωσης του κράτους προς τις προβλέψεις του ενωσιακού και ευρωπαϊκού δικαίου, εντούτοις δεν παύει να συμβάλλει στην μετατόπιση της πολιτικής ευθύνης σε τεχνοκράτες και πρόσωπα μη πολιτικά. Η ανάγκη, ωστόσο, δημιουργίας νέων Α.Α. δεν θα ικανοποιηθεί στο άμεσο μέλλον, καθώς απορρέει πρωτίστως από την αλλαγή του ρόλου του κράτους σε καίριους τομείς της οικονομικής και κοινωνικής ζωής, από ένα ρόλο παροχικό[2] σε έναν ρόλο πλέον εποπτικό και ρυθμιστικό.

Αρχικώς, με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001 εισήχθη το άρθρο 101Α, στο προστατευτικό πεδίο του οποίου γίνεται δεκτό ότι υπάγονται μόνο οι πέντε συνταγματικά προβλεπόμενες Α.Α. και όχι το σύνολο των χαρακτηριζόμενων, από τον νόμο, ως Α.Α. . Η συνταγματική αυτή διάταξη αποτελεί και μια κατευθυντήρια γραμμή για τον κοινό νομοθέτη ως προς ορθολογική σύσταση Α.Α. με κοινό νόμο.

Η Επιτροπή Επαγγελματικού Αθλητισμού (εφεξής: Ε.Ε.Α.) είναι μια ανεξάρτητη αρχή που συστάθηκε με το άρθρο 77 Ν. 2725/1999, όπως ισχύει σήμερα μετά την τροποποίηση του Ν. 4809/2021[3] και αποτελεί ένα ανώτατο εποπτικό όργανο επί των επαγγελματικών και ερασιτεχνικών αθλητικών ενώσεων. Για την ανεύρεση, όμως, της πραγματικής φύσης της Ε.Ε.Α., εάν συνιστά κατ’ ακριβολογία μια Ανεξάρτητη Αρχή ή απλώς ένα ειδικό συλλογικό διοικητικό όργανο, είναι αναγκαίο να διερευνηθούν οι αρμοδιότητες αυτής της επιτροπής. Οι αρμοδιότητας της Ε.Ε.Α. προβλέπονται ρητά στο άρθρο 77^Α του Ν. 2725/1999, το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 24 του Ν. 3057/2002. Η σύνθεση της Επιτροπής είναι επταμελής και ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι ιδιότητες των συμμετεχόντων μελών. Ειδικότερα, αποτελείται από τον Πρόεδρο της, ήτοι έναν συνταξιούχο ανώτατο ή ανώτερο δικαστικό λειτουργό, τον Αντιπρόεδρο, ήτοι έναν καθηγητή Α.Ε.Ι. με εξειδίκευση σε θέματα αθλητικών οργανισμών ή εμπορικού ή δημοσίου δικαίου και πέντε μέλη που απαρτίζονται από έναν δικηγόρο με εξειδίκευση στο δίκαιο των εταιρειών, έναν δικηγόρο εξειδικευμένο στο αθλητικό δίκαιο, έναν οικονομολόγο με άδεια ασκήσεως επαγγέλματος οικονομολόγου του Οικονομικού Επιμελητηρίου της Ελλάδος και δύο πρόσωπα αναγνωρισμένου κύρους στο πεδίο του αθλητισμού. Κυριότερες αρμοδιότητες της Ε.Ε.Α. αποτελούν:

1.      Ο έλεγχος των Α.Α.Ε. και των Τ.Α.Α. και των προσώπων τους ως προς την τήρηση των διατάξεων του αθλητικού νόμου και των κανονιστικών πράξεων αθλητικού περιεχομένου.

2.      Ο διαχειριστικός και λογιστικός έλεγχος επί των Α.Α.Ε. και των Τ.Α.Α, ο οποίος εκτείνεται μέχρι την εξακρίβωση της εκπλήρωσης του συνόλου των οικονομικών τους υποχρεώσεων έναντι των οφειλετών τους.

3.      Η χορήγηση αδειών, εγκρίσεων και πιστοποιητικών για την συμμετοχή στα οικεία πρωταθλήματα βάσει του Ν. 2725/1999.

4.      Η καταγγελία των παραβάσεων του Ν. 2725/1999 στις αρμόδιες διοικητικές και δικαστικές αρχές.

5.      Η έκδοση πράξεων επιβολής προστίμων που προβλέπεται από τον Ν. 2725/1999, οι οποίες αποτελούν και εκτελεστό τίτλο βάσει του οποίου μπορεί να βεβαιωθεί και να εισπραχθεί η οφειλή κατά τις διατάξεις του Κ.Ε.Δ.Ε.

6.      Η άσκηση εποπτείας επί των Α.Α.Ε.

Συνοπτικά, η Ε.Ε.Α. είναι επιφορτισμένη με γνωμοδοτικές, κυρωτικές, ελεγκτικές και αδειοδοτικές αρμοδιότητες, οι οποίες κατ’ επέκταση επηρεάζουν την φύση των πράξεων και των αποφάσεων που το όργανο αυτό παράγει. Για παράδειγμα, όταν η Ε.Ε.Α. ασκεί τις γνωμοδοτικές της αρμοδιότητες, οι γνωμοδοτήσεις που εκδίδει στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα και δεν είναι προσβλητές δικαστικά. Αντιθέτως, όταν η Ε.Ε.Α. προβαίνει, κατά τις ανατεθειμένες σε αυτήν αρμοδιότητες, σε επιβολή προστίμου σε κάποιον αθλητικό φορέα, τότε η πράξη αυτή, ως κυρωτική και έχουσα έννομες συνέπειες, προσβάλλεται δικαστικά με αίτηση ακύρωσης.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η αδειοδοτική αρμοδιότητα της Ε.Ε.Α. Σύμφωνα με το άρθρο 77Α περ. ε’ του Ν. 2725/1999, η Ε.Ε.Α. «ε) χορηγεί τις άδειες και εγκρίσεις που προβλέπουν οι διατάξεις του παρόντος [ν. 2725/1999], καθώς και το πιστοποιητικό που προβλέπεται στην παρ. 3 του άρθρου αυτού,..» και κατ’ άρθρο 77Α παρ. 3 «Πριν την έναρξη κάθε αγωνιστικής περιόδου, κάθε Α.Α.Ε. ή Τ.Α.Α. οφείλει να προσκομίσει στην οικεία διοργανώτρια αρχή, πιστοποιητικό της Επιτροπής περί τήρησης των υποχρεώσεων που προβλέποναι από τον παρόντα νόμο…». Η Επιτροπή χορηγεί στις Α.Α.Ε. ή στις Τ.Α.Α ένα έγγραφο με το οποίο πιστοποιείται ότι πληρούνται τα κριτήρια που απαιτεί ο νόμος για την συμμετοχή των ομάδων στα οικεία πρωταθλήματα. Επί της ουσίας μέσω της έκδοσης, απόρριψης ή τυχόν ανάκλησης του ανωτέρω πιστοποιητικού, εκπληρώνεται και ο συνταγματικός σκοπός της Επιτροπής ως προς την προστασία του αθλητισμού, καθώς πριν την διενέργεια των ως άνω πράξεων, προηγείται ο έλεγχος της Επιτροπής σχετικά με την τήρηση των νόμιμων προϋποθέσεων π.χ. την μη τέλεση κάποιου ποινικού αδικήματος, την προσκόμιση των νόμιμων δικαιολογητικών κτλ. Η Επιτροπή κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της περιορίζεται εντός των ορίων που θεσπίζει ο αθλητικός νόμος. Παραδείγματος χάρη, με την υπ’ αριθμ. ΔΕφΑθ 278/2017 κρίθηκε ότι η Επιτροπή δεν δικαιούταν να ελέγξει την παραβίαση περιοριστικού όρου που είχε επιβληθεί με ανακριτική διάταξη στο πλαίσιο ελέγχου των προϋποθέσεων για την χορήγηση του πιστοποιητικού συμμετοχής μιας Π.Α.Ε. στο πρωτάθλημα, διότι η παραβίαση του περιοριστικού όρου υπάγεται στην δικαιοδοσία των οργάνων της ποινικής δικαιοσύνης και δεν σχετίζεται με την τήρηση των διατάξεων του αθλητικού νόμου.[4] Η προσβολή των πράξεων αυτών της Επιτροπής που απευθύνονται στις Α.Α.Ε. ή στις Τ.Α.Α. και συνδέονται άμεσα με την επιτρεπτή συμμετοχή ή τον αποκλεισμό των τελευταίων από τα οικεία πρωταθλήματα γεννούν διοικητικές διαφορές που επιλύονται ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων.

Η Ε.Ε.Α. είναι αναμφισβήτητα μία επιτροπή στην οποία έχουν ανατεθεί διευρυμένες και βαρυσήμαντες αρμοδιότητες και εξουσίες στον χώρο του επαγγελματικού αθλητισμού ενόψει της εξυπηρέτησης σκοπού δημοσίου συμφέροντος και συγκεκριμένα προάσπισης του δικαιώματος που απορρέει από το άρθρο 16 παρ. 9 Σ. Υπό την ως άνω έννοια, η Ε.Ε.Α., παρότι γίνεται λόγος ότι αποτελεί απλώς ένα ειδικό συλλογικό διοικητικό όργανο, φαίνεται ότι πρόκειται, κατ’ ουσίαν, για μια ανεξάρτητη αρχή που οφείλει να λειτουργεί όχι μόνο ως ένα θεσμικό αντίβαρο έναντι της πλειοψηφικής δύναμης εντός του Κοινοβουλίου, υπηρετώντας τα κοινωνικά και πολιτικά αιτήματα για διαφάνεια και ανεξαρτησία του τομέα του αθλητισμού από πολιτικές επιρροές, αλλά περισσότερο ως εγγύηση της προστασίας του συνταγματικού δικαιώματος στον αθλητισμό, υπό την έκφανση της θωράκισης του αθλητικού πνεύματος και ιδεώδους, δυνάμει του άρθρου 16 παρ. 9 Σ. Με άλλα λόγια, αποστολή της Ε.Ε.Α. φαίνεται να είναι η προφύλαξη της απρόσκοπτης, άνευ αθέμιτων επιρροών, λειτουργίας των αθλητικών φορέων. Για τον λόγο αυτό στελεχώνεται από όργανα που απολαμβάνουν πλήρους προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας και έχουν ταυτόχρονα εξειδικευμένες γνώσεις και σχέσεις με τον χώρο του αθλητισμού. Φυσικά, υπάγεται στην εποπτεία του Υπουργού Πολιτισμού ως προς τα θέματα διοικήσεώς της και υποβοηθάται από την Γενική Γραμματεία Αθλητισμού σε θέματα στέγασης και προσωπικού.[5] Ως Α.Α. η Ε.Ε.Α. δεν εκφεύγει του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Η λειτουργία της Επιτροπής ελέγχεται κοινοβουλευτικά δια του αρμόδιου Υπουργού (ήτοι του Υπουργού Πολιτισμού) ή και με απευθείας ακροάσεις των οργάνων της Επιτροπής ενώπιον της Βουλής κατ’ άρθρα 66 επ. Σ και σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής, ενώ είναι δυνατή και η υποβολή εκθέσεων εκ μέρους της Επιτροπής κατ’ εντολή της Βουλής.[6]

Το γεγονός ότι η Ε.Ε.Α. αποτελείται τόσο από απερχόμενους δικαστικούς λειτουργούς όσο και από καθηγητές Α.Ε.Ι. εξειδικευμένους πάνω σε αθλητικά θέματα και στον τρόπο λειτουργίας της Επιτροπής, δικαιολογεί την σπουδαιότητα της κρίσης του οργάνου αυτού ως προς τις πράξεις που νομιμοποιείται να εκδίδει. Πρόκειται για πρόσωπα που γνωρίζουν το σύνολο των νομικών και πραγματικών δεδομένων και διαθέτουν τις κατάλληλες εξειδικευμένες γνώσεις σε θέματα αθλητικού δικαίου για την ορθή έκδοση των πράξεων. Επομένως, ελέγχεται στενά από τον τακτικό δικαστή, στο πλαίσιο της αμφισβήτησης της νομιμότητας μιας πράξης της Επιτροπής,  π.χ. στο πλαίσιο αίτησης ακύρωσης κατά πράξης επιβολής διοικητικής κύρωσης ή προστίμου, η ανωτέρω κρίση της Επιτροπής, ο οποίος δικαστής όμως αντιθέτως περιορίζεται από τα στενά όρια του ακυρωτικού ελέγχου.

Ωστόσο, εκτός των «εμφανών», ήτοι ρητών αρμοδιοτήτων της Ε.Ε.Α., έχει υποστηριχθεί ότι, δυνάμει γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου, όπως λ.χ. της αρχής της δράσης ή του προνομίου της αυτεπάγγελτης ενέργειας της Δημόσιας Διοίκησης, της αρχής της προστασίας του δημόσιου συμφέροντος κτλ., η Επιτροπή δύναται να ενεργεί νομίμως εκτός των αναγνωρισμένων εξουσιών της. Συγκεκριμένα, η Ε.Ε.Α. είχε κρίνει με την από 04.06.2007 απόφασή της ότι η διαιτητική απόφαση της Διαιτητικής Επιτροπής Εφέσεων της Ε.Π.Ο. δεν συνιστούσε νόμιμο εκτελεστό τίτλο κατά την έννοια του άρθρου 78 παρ. 1 του Ν. 2725/1999 που να επιτρέπει την κατάπτωση της εγγυητικής επιστολής μιας Π.Α.Ε. .  Το ζήτημα συζητήθηκε τότε, λόγω της «αυτεπάγγελτης» έρευνας εκ μέρους της Ε.Ε.Α. σχετικά με το εάν αποτελεί η διαιτητική απόφαση πράγματι εκτελεστό τίτλο, διενεργώντας έναν έλεγχο νομιμότητας της διαιτητικής αυτής απόφασης. Είχε γίνει δεκτό με την απόφαση 3134/1989 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας ότι επεκτείνεται και στα όργανα της δημόσιας διοίκησης η εξουσία της «αυτεπάγγελτης» έρευνας της εξωτερικής – τυπικής νομιμότητας μιας διαιτητικής απόφασης, καθώς η δεσμευτικότητα των διαιτητικών αποφάσεων είναι κοινή τόσο για τα διοικητικά δικαστήρια όσο και για τα διοικητικά όργανα. Πέρα, όμως, της απόφασης της Ολομέλειας, η εξουσία της Επιτροπής για τον αυτεπάγγελτο έλεγχο τον οποίο νομιμοποιείται να διενεργήσει ερείδεται και σε γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου.[7]

 

 

                                                                                    Θεσσαλονίκη, 2.12.2023

                                                                                    Σπύρος Ν. Χριστοφορίδης

                                                                                    Χριστίνα Γ. Αναγνώστου

                                                                                    Δικηγόροι Θεσσαλονίκης

---

[1] Βλ. Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2021.

[2] Το κράτος στο παρελθόν παρείχε, σχεδόν μονοπωλιακά, υπηρεσίες σε ζωτικούς τομείς της ανθρώπινης ζωής όπως λ.χ. στην ενέργεια (π.χ. ΔΕΗ), στις τηλεπικοινωνίες (π.χ. ΟΤΕ), στις μεταφορές (αεροπορικές, σιδηροδρομικές κτλ.) κ.α.

[3] Βλ. Άρθρο 3 Ν.

[4] Βλ. ΔΕφΑΘ 278/2017, σε ΔιΔικ 2/2018, σελ. 271-272.

[5] Βλ. Δ./ Παναγιωτόπουλος, Αθλητικό Δίκαιο – Αθλητική Δικαιοδοσία, εκδόσεις Νομικής Βιβλιοθήκη 2006, σελ. 126 επ.

[6] Βλ. Ε. Βενιζέλος, Η σχέσης των ανεξάρτητων αρχών με τη Βουλής (άρθρο 101^Α παρ. 3), σε: Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, εκδόσεις Σάκκουλα, 2021, σελ. 588-589.

[7] Βλ. Ι. Γκιτσάκης, Η εξουσίας των διοικητικών οργάνων να ελέγχουν ζητήματα που άπτονται της τυπικής νομιμότητας μιας διαιτητικής απόφασης (Σχόλιο στην από 4.6.2007 απόφαση της Επιτροπής Επαγγελματικού Αθλητισμού), σε Αρμ. 5/2009, σελ. 802-810.